UNE TRANSFORMATION DE L’ETAT

 

La politique de la ville sous la V° République

Alain Bertho, séminaire de l’Université de Bourgogne Ordre et désordre dans les sociétés contemporaines, 1997

 

La politique de la ville a été conçue pour faire face au désarroi d’une population qui ne réussissait plus à projeter son existence dans une société vécue comme lointaine, indifférente. (…) Plutôt qu’en l’application méthodique de moyens bien répertoriés, en vue d’objectifs clairement déterminés, on considérera l’histoire de cette politique comme celle d’une ligne de transformation. (…) Partout où elle réussit à passer, la politique de la ville introduit l’idée de ce qu’on appellera un État animateur. [1]

L’insertion dans la ville des quartiers et des populations défavorisées est la première priorité d’une politique de la ville.[2]

L’exclusion est désormais le paradigme à partir duquel notre société prend conscience d’elle-même et de ses dysfonctionnements, et recherche, parfois dans l’urgence et dans la confusion, des solutions aux maux qui la tenaillent.[3]

1. Une transformation de l’Etat

Les années 1980-1990 connaissent une transformation de l’Etat français d’une ampleur rarement égalée. C’est sur le terrain des politiques sociales et des questions bientôt nommées « de banlieue » que se déploient avec le plus de force les expérimentations et les réformes déterminantes que sont la territorialisation, l’expérimentation sociale et institutionnelle, la décentralisation et la pratique du contrat entre l’Etat et les collectivités territoriales.

La transformation dont il est question est historique mais en partie rampante : on n’en comprend l’efficience que par la mise en corrélation et en synergie de mesures et de pratiques diverses. Elle est le plus souvent présentée comme portée par une nécessité de « modernisation » mais porte tous les attributs d’une crise. l’Etat républicain à la française devient un État consensuel. l’Etat prescripteur en proie aux polémiques sociales et politiques devient un « État animateur ». l’Etat de droit dispute, non sans dommage, son terrain à la politique.

1.1 Genèse d’une politique.

Cette mutation de l’Etat Français vient de loin. Les années 1970 se terminent sous le signe du débat intellectuel et politique sur l’Etat-Providence[4], ses taux des prélèvement obligatoires et la forme française d’État « seul support des progrès sociaux » et « unique agent de la solidarité sociale »[5]. L’école de la régulation analyse pour sa part l’Etat-Providence comme un compromis social keynésien institutionnalisé dans un État qualifié d’inséré.

Modèle culturel, besoins démocratiques, dépenses publiques, efficacité économique et sociale, voire ordre public, par delà les différences de conceptualisation, un consensus intellectuel se dégage à la fin des années 70 sur l’idée d’une transformation nécessaire des rapports de l’Etat et de la société. Ce qui est ici en cause d’une façon ou d’une autre c’est un peu le modèle français, dit républicain, d’État qui associe à une société officiellement conflictuelle (de classes), un État unitaire qui donne aux compromis sociaux conjoncturels une légitimation universaliste, celle de la République pour tous, du bien commun et du progrès social.

Ce modèle supposait la conjonction d’un espace politique fortement structuré où la multiplicité des conflits sociaux et des tensions puisse être renvoyée à un référentiel national des enjeux politiques et des champs de normes en concurrence et d’un État dit « jacobin », fortement prescripteur. Cette dualité s’est inscrite, dans l’histoire du pays à travers sa remarquable instabilité institutionnelle (quinze textes institutionnels sur deux siècles), la disjonction entre le niveau politique (instable) et l’administration, mémoire et garante de la République, relevant d’une juridiction spéciale au personnel protégé par un statut, la présence possible dans l’Etat de la contestation sociale au niveau des communes.

1.2 Les décisions du début des années 80 et leurs implications.

Le changement politique qui suit l’élection présidentielle et une conjoncture sociale nouvelle ont accéléré des choix et des décisions dont la légitimité intellectuelle était assurée. Ce qui nous intéressera est la redéfinition de l’espace public et la re-catégorisation du social dont cette transformation de l’Etat est porteuse : l’émergence de l’Etat consensuel.

Les événements du quartier des Minguettes à Vénissieux durant l’été 1981 ont catalysé la réflexion et précipité les choix. Tandis que la commission Schwartz a reçu dès le mois de juin la mission de réfléchir au moyen de « réaliser une meilleure insertion des jeunes de seize à vingt et un ans dans la vie professionnelle », la Commission Nationale de développement Social des quartiers, présidée par le maire de Grenoble, Hubert Dubedout, est mise en place en décembre 1981 et la Commission sur la sécurité, commission dite « des Maires », future Commission nationale de prévention de la délinquance, présidée par Gilbert Bonnemaison, maire d’Epinay-sur-Seine est créée en mai 1982. Les rapports de ces commissions sont à l’origine de ce qu’on appelle à partir de la fin des années 80, la politique de la Ville[6].

Tous les trois portent une critique sévère des procédures d’intervention publique antérieures, qualifiées de « sectorielles », et défendent le principe de la nécessité d’une approche globale des problèmes sociaux. Ils plaident pour la nécessité d’une désectorialisation et d’une mise en rapport des compétences diverses (élus-professionnels-population). Plusieurs logiques s’articulent alors :

1. – La mise en place d’administrations de mission légères de caractère expérimental. l’Etat produit du provisoire puisque les procédures, dans leurs lieux et territoires, sont « expérimentales ». Hypothèse, action, évaluation: l’institution crée une situation, elle ne répond pas à une sollicitation sociale, elle sollicite l’expression des besoins sociaux. La démarche a sa cohérence théorique, elle mobilise ceux qui y voient notamment « les moyens de mettre en oeuvre les conditions de la critique de l’Etat » [7]. Elle est en fait un bégaiement de l’Etat qui évalue ses intentions plus que ses résultats, ne prescrit rien, n’est pas porteur de normes.

2. – Le choix de niveaux pertinents d’intervention alliant des commissions nationales interministérielles à vocation d’orientation générales (Commission Nationale de Développement Social des Quartiers, Conseil National de Prévention de la Délinquance, Délégation Interministérielle à la Jeunesse, voire la mission Banlieue 1989 mise en place en 1983 autour de Roland Castro) et des équipes locales travaillant au plus près du terrain (commune voire quartier) en liaison avec les élus locaux .

3. – La limitation territoriale de l’action dont la figure la plus nette est le quartier bénéficiant d’une procédure de Développement Social des Quartiers, ou, dans le cadre d’un ministère ayant pris des décisions parallèles, les Zones d’Éducation Prioritaires (créées en 1982) . De ce fait, l’Etat n’est plus de tous les lieux : il intervient de façon spécifique sur des territoires délimités pour « recoudre » le social « là où il se défait ». Ce choix est justifié par le souci d’une intervention globale et non plus sectorisée, la volonté de mettre en place un partenariat, voire une action communautaire. Cette mise en place rencontre en réalité bien des obstacles de faits [8], et lorsqu’elle est effective risque fort de subvertir le dispositif et d’en infirmer les présupposés [9].

La prescription de l’Etat porte alors plus sur les procédures administratives et financières d’expérimentations multiples que sur les contenus des politiques dont la définition est renvoyée au local pour être négociée dans le cadre de plus en plus répandu du « contrat »[10] État/collectivité territoriale. D’ailleurs, les évaluations successives du développement social des quartiers et de la politique de la ville portent plus souvent sur les procédures elles-mêmes que sur les résultats des objectifs annoncés.

La territorialisation des politiques sociales sur le terrain de la Ville ouvre ainsi un espace où le débat politique sur le contenu de la prescription d’État s’évanouit dans la négociation et le partenariat local, où la globalisation des conflits n’a plus lieu d’être, où c’est l’Etat local (la commune) qui gère le compromis, amortit la violence, assume de fait des responsabilités dont l’Etat national s’est défaussé.

Dans l’Etat Animateur, Jacques Donzelot et Philippe Estèbe, respectivement rapporteur et rapporteur adjoint de la Commission d’évaluation de la politique de la ville en 1993 « vendent la mèche ». Il s’agit, pour eux, d’abandonner une « ancienne conception » de l’Etat et de la politique, car on serait en présence d’une réelle crise de l’Etat, et de la démocratie, au sens ou il n’est plus en mesure d’assurer sa fonction de base qui est celle de l’ordre public (« solidarité des membres de la société » et « cohérence sociale ») Dans ces conditions, l’opération clé consiste à renvoyer la difficulté à d’autres niveaux de l’Etat, en l’occurrence, les élus locaux[11].

Mais alors, dans la mesure où l’Etat est en déficit de prescription et s’investit dans l’expérimental, il s’agit de renvoyer la responsabilité réelle d’élaboration politique à un acteur doué d’autonomie, autant du côté de l’Etat que du côté des élus. Qui peut à cette fin, mieux définir ce qui est nécessaire que ceux qui travaillent dans ces quartiers défavorisés au service de cette population[12] ? Que faire de la démocratie et des citoyens ? A une conception classique de la citoyenneté comme droit (et garantie des droits de l’homme[13]) et de la démocratie comme expression de la volonté populaire des citoyens, les auteurs théorisent les pratiques de la politique de la Ville comme le passage d’une démocrate de « consultation » à une démocratie « d’implication ». Il s’agirait donc moins de consulter les citoyens avant les décisions (donc de leur proposer un choix), que de les impliquer, eux directement ou (de moins en moins) les associations, dans la mise en oeuvre d’orientations définies de façon consensuelle et professionnelle.

1.3 La municipalité segment d’État.

Le tout se met en place dans un État transformé par la décentralisation en 1982, et les responsabilités nouvelles données aux collectivités territoriales. Cette élargissement des prérogatives des communautés territoriales ne leur a pas donné plus d’autonomie face à l’Etat, elle les a au contraire plus globalement incluses à lui en augmentant leurs responsabilités.

On n’a pas encore mesuré tous les effets de la décentralisation sur les communes et leur gestion, par ailleurs ébranlée par un étranglement des recettes (notamment la taxe professionnelle) dans un contexte de crise économique et de crise de l’emploi. Dans les villes populaires, les banlieues notamment où les communes avaient été le giron d’un fort mouvement ouvrier, il s’agit d’un véritable basculement de la collectivité locale vers l’Etat.

La grande autonomie de décision, la grande diversité des choix officiellement laissés, la grande diversité de leur mise en oeuvre et des moyens locaux dégagés masquent mal ce véritable pilotage financier que peut constituer le partenariat contractuel avec l’Etat dans le cadre des politiques sociales lancées au début des années 80 et poursuivies depuis, du DSQ au DSU et maintenant au « contrat de ville ».

1.4 Une politique de la ville ? Quel objet social ?

C’est, d’une certaine façon, à la fébrilité et au polymorphisme de l’activité publique et semi-publique sur les terrains génériquement appelés « banlieue » que l’on identifie la crise institutionnelle de la société contemporaine. Peut-on à ce propos parler de « crise de l’Etat ?

l’Etat devient normalisateur sur lui-même : il instaure procédures et critères d’activité. Il n’est pas porteur de normes sociales à la recherche desquelles il se met d’une certaine façon en quête. Il y a perte de sens des activités publiques et des règles : les enseignants gèrent la violence, les policiers deviennent animateurs sportifs, les transports publics négocient les horaires dans les quartiers qualifiés de difficiles…. C’est la profondeur de la crise des activités sectorisées qui ouvre la voie à la volonté de globalisation sur un territoire spécifié. Mais le mouvement en retour du « sens » que l’on va y chercher, n’est pas jusqu’ici avéré… La cause en est que l’Etat ne vient pas suppléer à une défaillance de l’Etat voire revivifier de sa propre présence une société qui serait en dissolution. Ce n’est pas d’une absence de normes dont souffrent les relations sociales et les activités humaines, mais d’une absence de normalité, c’est-à-dire de normativité.

La Ville serait une politique. C’est officiel, depuis qu’une délégation interministérielle à le Ville, mise en place en 1988 a pris la place de la Commission nationale de développement social des quartiers, que le Développement Social des Quartiers est devenu Développement Social Urbain, et qu’un ministère a achevé en 1990 de légitimer aux yeux de la Nation et dans la durée, cette nouvelle ligne de force de l’intervention de l’Etat.

Mais cette politique sur laquelle tout le monde semble s’accorder, jusqu’au milieu des années 90, en est-elle vraiment une. Jean Baptiste de Foucaud, commissaire au Plan en 1993, écrit ainsi, 10 ans après le lancement du développement social des quartiers, à propos du travail des commissions de travail du XI° plan et du rapport Geindre que « les orientations proposées (…) devraient permettre à cette politique de trouver ses marques et de mieux expliciter ses objectifs » [14].

La Ville prendra-t-elle sa place dans le Panthéon de la taxinomie ministérielle du social, à côté de l’Éducation Nationale, de la Santé, de l’Intérieur, des Finances ou de l’Agriculture? Rien n’est moins sûr. Les ministres qui se sont succédés, et avant tout autre, le premier d’entre eux, Michel Delebarre, parlaient de ministre sans ministère. L’action de l’Etat dans ce domaine dépend d’arbitrages interministériels et d’une administration « déléguée » tout aussi interministérielle.

Depuis quinze ans, la politique de la ville apparaît au moins autant comme le lieu d’expression d’une crise de l’Etat que d’une politique destinée à répondre à une dite « crise de la ville ». Les procédures se succèdent et s’accumulent, les financements progressent, les questions subsistent, la résignation s’installe[15]. Ce constat d’évidence laisse en suspens une question : pourquoi dans ces conditions la politique de la ville se poursuit-elle? pourquoi n’est-elle pas l’objet d’un débat public alternatif? pourquoi les catégories de l’action politiques mobilisent-elles si bien les acteurs comme les chercheurs? La politique de la ville apparaît comme une politique consensuelle sur le plan politique comme sur le plan intellectuel.. Le débat ou le conflit, s’il émerge, porte sur les moyens financiers mis en oeuvre plus que sur les orientations. Le consensus intellectuel est plus étonnant, qui mobilise la pensée et la recherche au plus près des procédures et des interrogations institutionnelles. On est loin des débats et des tensions entre sociologues et planificateurs des années 60 et 70.

2. Une nouvelle pensée du social

La clôture d’une longue séquence historique, celle de l’histoire ouvrière, et la crise de l’Etat mettent aujourd’hui sur la sellette des grilles anciennes de lecture du social et du politique. Que les manifestations les plus flagrantes de l’une et l’autre soient localisées en banlieue ne doit pas conduire à y enfermer la portée de cet événement culturel. La « fracture sociale » prend aujourd’hui, intellectuellement le pas sur la lutte sociale, l’insertion sur la libération, la participation citoyenne sur l’engagement. La politique de la ville a été un vecteur puissant de promotion et de production de cette nouvelle pensée du social qui, par commande publique de recherche interposée, s’est fait sa place dans la pensée savante où elle a trouvé développement et légitimité. Cette pensée est aujourd’hui dominante. Elle pratique beaucoup les métaphores de l’espace dans une sorte de spatialisation des rapports sociaux où les tensions sont toujours lues à travers des problématiques territoriales : ils y a ceux qui ne sont pas du territoire (les immigrés) et les territoires « relégués » qui concentrent les problèmes sociaux (les banlieues)…. A chacun sa place ou sa non-place dans une pensée où, au bout du compte, le statut risque toujours d’être préféré au rapport, où la société est de plus en plus conçue comme une addition de groupes et non comme une production contradictoire, où, enfin, le lien social devient l’opérateur principal de l’ordre, comme un ciment venu relier, de l’extérieur, les groupes et les personnes comme des choses.

2.1 Un nouvel objet local : genèse sociale d’une catégorie

Au début était le territoire…. Il est étroitement lié à la genèse de la notion de développement social des quartiers. Le territoire est un des champs premiers de l’action politique, car il est une des dimensions essentielles de l’Etat. C’est, rappelons-le, dans le cadre territorial que se sont développés les premiers partis et même les syndicats, appuyés longtemps sur les Bourses du travail. Qu’y a-t-il de neuf dans l’émergence du « local » dans le discours savant, militant et institutionnel dans les années 70 ? Son premier trait est justement de prendre à rebours la démarche « classiste » qui fait du local un lieu d’investissement de conflits dont l’épicentre est ailleurs (l’entreprise). Il pose le territoire local comme le lieu de conflits spécifiques, non réductibles et donc potentiellement noyau d’un nouveau mouvement politique. Cette émergence est datée : de la fin des années 60 dans le contexte du développement de l’animation socioculturelle au militantisme issu du mouvement de mai 68 dans les années 1970, elle est à la fois mouvement réel et mise en scène dans l’espace public et intellectuel. On a, avec l’émergence du « local », en amont de la définition de la politique de la ville, un exemple d’élaboration de catégories politiques par des voies étatiques et savantes plus que partisanes.

L’objet local est ainsi posé collectivement par des chercheurs en sciences sociales dans un colloque de 1975[16]. Il est inséparable de la valorisation du champ de la « vie quotidienne » dans la recherche sociologique, marquée elle aussi par un colloque fondateur, le colloque de Montpellier en 1978[17]. Interrogations des planificateurs (et financeurs de la recherche) et interrogations des chercheurs se rejoignent sur un objet commun : l’axe du questionnement est au fond celui de la détermination des besoins des populations, source de la prescription de l’Etat.

Le grippage de la politique met d’une certaine façon en défaut l’Etat et ses planificateurs en panne d’une rationalité sociale opératoire notamment en matière d’aménagement urbain. L’émergence de l’objet local, comme lieu d’une meilleure appréhension de la totalité sociale par un État en mal de prescription va donc de pair avec l’appel aux savants. Le sens de l’appel aux sciences sociales est sans ambiguïté[18] : la science est appelée à révéler les besoins en lieu et place de leur expression politique et démocratique. Cette commande publique de recherches n’est pas tout à fait nouvelle, mais les demandes se font à la fois plus précises et plus urgentes.

Il s’agit alors de chercher dans les « revendications urbaines » et dans le développement multiforme de conflits localisés auxquels sont confrontés les pouvoirs publics nationaux et locaux[19], la manifestation contemporaine et collective de besoins innovants[20].Les procédures de réhabilitations urbaine qui se développent après 1975 sont le champ privilégié de ces expériences et de ces analyses. La poussée associative fait écho à la réalité de ce mouvement de mobilisation. La participation, conflictuelle ou non, des habitants à la vie locale et aux transformations du cadre de vie devient alors un terrain renouvelé de la réflexion des élus locaux. A la veille de la décentralisation, l’objet local est devenu la source attendue de « l’authenticité » des relations sociales, de la proximité démocratique, de l’efficacité des « réseaux concrets »[21].

Cette constitution de l’objet local est une des pierres fondatrices de ce que fut au début des années 80, le Développement social des Quartiers. Mais la démarche intellectuelle s’investit dans l’institution et devient prescription au moment même ou les conditions sociales de son émergence cède la place à la paupérisation des cités et à la désaffection militante. L’objet local, creuset espéré des nouvelles luttes urbaines, catégorie savante et politique va devenir une catégorie fondatrice des nouvelles politiques sociales. Mais la territorialisation de l’action publique, qui s’articule à la décentralisation et aux pratiques contractuelles internes à l’Etat, n’affirme pas le caractère territorial de l’Etat. Au contraire, la susnommée territorialisation engage en réalité un processus de dé-territorialisation de la prescription et du Droit : l’école n’est plus la même d’un côté et de l’autre de la rue, pas plus que les subventionnements à l’action sociale et, dernier avatar révélateur, avec les zones franches, la fiscalité des entreprises non plus.

2.2 Dedans et dehors

La montée concomitante du chômage , de la pauvreté et de la violence localisée, pousse assez vite à compléter le dispositif intellectuel. C’est chose faite dix ans plus tard après la création du Revenu Minimum d’Insertion, une nouvelle vague de violence et la création du ministère de la Ville. Ce qui fait la force symbolique de cette politique, c’est qu’elle propose des catégories à une situation nouvelle et peu lisible. L’espace urbain y devient à la fois le cadre de référence et la métaphore de la question sociale. Autour d’une représentation spatiale de la question sociale qui fonctionne aussi bien dans l’espace urbain (les quartiers, les banlieues) que dans le symbolique (insertion, marginalisation), s’organise tout un appareillage catégoriel qui fonctionne aussi bien dans le discours savant que dans le discours institutionnel.

Cette spatialisation théorique des problèmes sociaux a été exprimée avec concision et clarté par Alain Touraine[22] qui crée l’événement « théorique » en affirmant le « passage d’une société verticale, que nous avions pris l’habitude d’appeler une société de classe avec des gens en haut et des gens en bas, à une société horizontale où l’important est de savoir si on est au centre ou à la périphérie ». Dans ces conditions, pour lui, « ce qu’on appelle d’un terme symbolique la banlieue, c’est justement cette zone de grande incertitude et de tensions où les gens ne savent pas s’il vont tomber du côté des in ou du côté des Out ». Une véritable galaxie catégorielle peut alors être déclinée. Elle l’est notamment dans les quartiers d’exil, par François Dubet et Didier Lapeyronnie[23].

La métaphore de l’exclusion et de l’inclusion s’applique d’abord à la banlieue et à la ville. La catégorie de banlieue est la seule opératoire, jointe à celle de quartier durant les premières années de la politique de Développement social des quartiers[24]. Elle reste jusqu’à aujourd’hui le terme le plus largement utilisé dans le champ médiatique, et beaucoup moins dans le champ scientifique. Le terme de banlieue est toujours associé à la notion de crise, d’explosion, de mal. Sa charge sémantique est lourde et inquiétante. Mais il reste toujours du côté de l’indéfinissable.

Ainsi, même lorsqu’un rapport officiel nomme la banlieue dans son titre, la catégorie est inutilisée dans le corps du texte[25]. Un ouvrage de synthèse sur la France contemporaine[26] ne l’emploie que trois fois, en la faisant figurer à l’index thématique. Un manuel de sociologie en 1989[27] va jusqu’à l’ignorer dans son index. Ce n’est qu’après un débat préalable que la banlieue prend place, au côté de la ville, dans le colloque international financé par le PIR-Ville et organisé par l’Université de Paris 8 en janvier 1994 à la Villette[28]. Ce n’est pas sans difficultés et débats que l’Université de Paris 8 sollicite et obtient, en juin 1994, l’habilitation d’une Maîtrise de Sciences et techniques « formation à la connaissance des banlieues ». L’usage de la catégorie dans le champ universitaire ne reste vraiment développé que sur le terrain des pratiques professionnelles où des réflexions de chercheurs et de praticiens continuent de se heurter à la difficile lisibilité du social contemporain : la banlieue dans ce cas n’est plus réductible ni à un territoire ni à un peuplement, elle désigne les limites réelles auxquelles se heurte la politique de la ville. [29]

La catégorie de Ville, légitimée par son institutionnalisation politique, le vote d’une loi d’orientation et la création d’un ministère, obtient un succès fulgurant dans la fin des années 80. Ainsi sur les trois ouvrages collectifs de la collection « société » des éditions Esprit consacrés au sujet entre 1991 et 1993[30], la ville est nommée directement dans sept titres de contribution, l’urbanité dans trois, la cité dans deux, la banlieue dans aucun. Cette catégorie est à usage aussi prescriptif que cognitif : elle est associée à la réflexion à la politique du même nom (2 fois), au développement souhaité d’un espace public démocratique (3 fois, plus si on ajoute cité et urbanité).

L’usage de la catégorie, dans nombre de publications renvoie moins à la sociologie urbaine qu’à la ville de l’urbaniste. Elle est moins une réalité à décrire qu’un modèle à restaurer[31], un ordre à reconstruire dans l’ordre spatial, puisque c’est d’abord ainsi que le désordre a été caractérisé. Elle est le lieu ou ce qui est caractérisé comme « crise du lien social » va être l’objet d’une thérapie d’État: celle de l’appel à la « participation » et à la citoyenneté. L’espace public des architectes est pris pour la figure urbaine de l’espace public selon Habermas[32], on assimile l’ouverture du territoire et l’accès à l’abstraction politique. La ville, modèle et cadre de l’Etat moderne devient le paradis perdu d’une société en crise. La première série des « entretiens pour la ville » organisés par la DIV en 1991 et publiés par la revue Esprit sous le titre Citoyenneté et Urbanité est significative à cet égard[33]. Le rapport de la banlieue à la ville apparaît ainsi comme celui du désordre à l’ordre ou plutôt à la mise en ordre :  » la banlieue apparaît comme l’envers de la ville, comme la figure de la crise et des changements induits par ces « politiques » de la ville. »[34]:

La violence latente dont la référence à la banlieue est porteuse renvoie à d’autres énoncés. Le « tissu social qui se défait », le « lien social qui se désagrège » font partie de la vulgate sociologisante sur la banlieue. Or le lien social n’est pas à l’index du Dictionnaire critique de la sociologie, ni a celui de Sociologie contemporaine. Il n’est cité qu’une fois, sans plus d’explication dans le chapitre synthétique de Fin de siècle. On a affaire à l’usage abusif d’un concept flou auquel, sur un aspect au moins, Robert Castel s’est essayé à donner un contenu, celui de la « désaffiliation »[35].

Quand au développement social, censé renouer ces « liens », qui désigne une politique officielle, qui est annoncée comme telle dans le rapport préparatoire au Plan en 1986[36], il est significatif qu’aucun des trois articles qui s’en préoccupent ouvertement dans le n° des Annales de la Recherche Urbaine consacré à l’évaluation de cette politique, ne soit en mesure d’en donner une définition préalable[37].

C’est le couple exclusion/insertion qui est le point fort du dispositif conceptuel. L’exclusion[38]: est mis en exergue des textes politiques comme des textes savants. Jacques Donzelot et Philippe Estèbe en font la définition même de la politique de la ville, relayés par le rapport Geindre. Le vocabulaire social, médiatique et politique cultive la vocabulaire du manque : les sans emploi, les sans statut, les sans papiers, les fin de droits, les sans domicile fixe. L’exclusion est citée sept fois à l’index thématique de Sortie de Siècle, alors qu’elle est absente de Sociologie Contemporaine.

Cette catégorisation a l’intérêt de sembler quantifiable. Pour autant le contenu de la catégorie n’est pas si facile à saisir, sinon que s’intégrant fort bien au schéma tourainien, elle désigne en fait la ségrégation sociale contemporaine[39] dont l’originalité est perçue comme une ségrégation hors du travail et de ses conflits, c’est-à-dire sans dynamique possible. Elle alimente une représentation des inégalités sociales cumulées comme hors de l’organisation sociale elle-même. Au-delà même de la notion de « société à deux vitesses » ou de « société duale » qui avait eu son temps de succès à partir des années 70, il y a bien ici posée l’idée d’une société humaine ayant un dedans et un dehors :

Ainsi, à une vie sociale intégrée et conflictuelle, opposant dominants et dominés, ouvriers et patrons, ont succédé la rupture, et une vie sociale brisée par la barrière séparant ceux du dehors et ceux du dedans. La population « reléguée » n’est plus exploitée ou dominée. elle est ignorée et abandonnée. Elle a souvent perdu son utilité sociale et elle est méprisée. Elle est hors de la société et réduite à une série de problèmes sociaux.[40]

La notion d’insertion, qui désigne la réponse sociale et institutionnelle recherchée, a connu des développements importants liés à la préparation et à la mise en place du Revenu Minimum d’Insertion[41] en 1988, elle est reprise dans la mise en place actuelle des Plans Locaux d’Insertion par l’Economique.

2.3 L’exclusion existe-t-elle ?

L’exclusion existe-t-elle ? Où se situerais la frontière entre le dedans et le dehors ? Ceux qui ont du travail et ceux qui n’en ont pas ? Tous les chômeurs ne sont pas exclus et la situation actuelle de l’emploi est beaucoup plus complexe. Du chômeur de longue durée au travailleur à statut, tout l’éventail des situations intermédiaires existe aujourd’hui, du travail au noir à l’interim en passant par la mise en sous traitance des salariés ou les contrats à durée déterminés qui tendent à devenir une des formes dominantes de l’embauche. Plus qu’à une dualisation du marché du travail c’est à la mise en place d’un continuum de précarisation qu’on assiste où la « crainte de l’exclusion », réelle et mesurable dans les enquêtes traduit surtout une crainte de l’accentuation de la précarisation : on est toujours, de ce point de vue, l’exclu de quelqu’un.

Pauvreté, souffrance, délinquance sont des objets de connaissance. Pas l’exclusion. Telle n’est pas la moindre des conclusions par exemple d’un colloque de septembre 1994 à l’Université de Paris 8 sur le thème « Exclusions et éducation ». L’insertion, certes, est étudiée dans le cadre d’enquêtes d’évaluation des politiques publiques. Mais ce n’est pas la même chose et ce n’est pas innocent.

En fait, sont exclus ceux qui sont justifiables d’une politique d’insertion… L’exclusion c’est la pauvreté, l’inégalité et la ségrégation sociale vue du côté de l’institution, de l’Etat, de l’ordre, d’une norme de vie sociale considérée comme intangible. L’exclusion c’est la domination sociale et l’inégalité dans ses formes les plus criantes lues comme une pathologie, comme un désordre à « réduire ». Dans une telle logique, c’est le malade qu’il faut d’abord soigner, et soumettre aux normes et non la société qui doit revoir les siennes.

2.4 Les hommes en trop ?

Les « out » sont-ils des hommes et des femmes « en trop » ? Que faire , en effet, lorsque l’insertion ne fonctionne pas, ou pas assez, ou pas assez vite ? Comment la puissance publique peut-elle assurer l’ordre et légitimer son action dans un tel cadre conceptuel ? La pratique a, dans ce domaine, devancé la théorie. La notion, couramment utilisée par les élus locaux et leurs administrations, d’équilibre social, et sa version soft de mixité sociale, est d’une opérativité redoutable. Dire qu’il faut rétablir un équilibre ou assurer une meilleure mixité sociale, c’est dire, d’une façon ou d’une autre, que pour assurer une solidarité sociale, il y a aujourd’hui des hommes et des femmes « en trop » : les pauvres. Le traitement territorialisé de la question en facilite la mise en oeuvre. .

A partir de juillet 1995, des décrets municipaux limitant le droit de mendicité en centre ville se multiplient. Aucune famille politique n’est épargnée. Un consensus rampant s’installe, une culture de l’épuration sociale. Les décrets incriminés ne sont que la manifestation exacerbée de la recherche affichée par ailleurs, d’équilibre social. Car la démarche se part souvent d’un langage plus humaniste : c’est pour le bien des pauvres qu’il faudrait éviter les « ghettos », c’est pour le bien de la commune qu’il faudrait en contrôler le peuplement. Logique du bouclage, de l’épuration et, pour le coup, d’exclusion.

Envisagée à une autre échelle, la démarche montre son vrai visage. Quand il y a trop de pauvres dans un pays, on peut encore jouer au jeu des vases communiquant : équilibrer dans une commune ou un quartier au risque d’en déséquilibrer un autre. Mais à l’échelle du territoire national, la pauvreté ne peut pas, en tant que telle, être un critère d’exclusion. Pas même la mendicité ou le vagabondage, qui, jusqu’à nouvel ordre, ne sont pas, ne sont plus, des motifs de perte de la citoyenneté. Alors, que reste-t-il ? Le lien entre la recherche de l’équilibre social et la montée contemporaine de la figure de l’immigré est alors patente. Et la recherche officielle d’un équilibre, voire seulement d’une mixité sociale, est souvent l’expression euphéminisée de la recherche implicite de quotas.

2.5 Une nouvelle vision du social.

 

Une nouvelle culture émerge, une nouvelle vulgate de la lecture du social s’impose peu à peu où les classes sociales dont on avait depuis longtemps annoncé le déclin s’évanouissent au profit de l’exclusion et de l’immigration comme caractérisation des différences, des ségrégations et des conflits potentiels. Le lieu central des contradictions sociales passerait ainsi de l’entreprise au quartier ou à la commune, en tout cas à l’espace urbain. On peut dans ces conditions partir à la recherche d’un nouveau prolétariat dans les « classes dangereuses » contemporaines[42] ou s’interroger sur la nouvelle définition de la « question sociale » dans l’absence de mouvement social[43]. Il reste que globalement, la catégorisation sociale qui s’impose est celle de l’Etat.

 

3. Eléments de bibliographie

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Wieviorka (M.), La démocratie à l’épreuve, Paris, La Découverte, 1993.


[1] Donzelot (J.), Estèbe (Ph.), l’Etat animateur, Esprit éd., 1994

[2]. Michel Delebarre, Ministre de la Ville, lettre de mission à Jean Marie Delarue 1991.

[3] Paugam (S.), dir, L’exclusion, l’état des savoirs, La découverte, 1996, « Introduction : la constitution d’un paradigme ».

[4]. Pierre Rosanvallon , La crise de l’Etat-Providence, Paris, Le Seuil, 1981. L’association Internationale de Sociologie consacre en 1983 un colloque à Nanterre sur le thème Mise en question de l’Etat-Providence et émergence de la cité

[5]. La crise de l’Etat-Providence, op. cit.

[6]. Bertrand Schwartz , L’insertion professionnelle des jeunes, Paris, La Documentation française, 1081 ; Hubert Dubedout , Ensemble, refaire la ville, Paris, La documentation française, 1983 ; Gilbert Bonnemaison , Face à la délinquance, prévention, répression, solidarité, Paris, La Documentation Française, 1983 .

[7]. Jacques Donzelot, Philippe Estebe, l’Etat animateur, Paris, Ed.esprit, 1994 p22.

[8]. Jacques Ion, Le travail social à l’épreuve du territoire, Paris, Privat, 1990.

[9]. Michel Joubert, Fernando Bertolotto , Patricia Bouhnik , Quartier, démocratie et santé, L’Harmattan, 1993.

[10]. Les annales de la recherche urbaine, N°47, juin-juillet 1990

[11]. »L’appel aux élus locaux fut tout à fait délibéré. Devant la difficulté du problème, le gouvernement a préféré mettre la balle en touche en la renvoyant aux élus locaux. » Mr Joinet, conseiller du Premier ministre. Entretien réalisé en août 1985 in Jacques Donzelot et Thierry Oblet , Enquête sur la nouvelle politique de prévention , CEPS, 1985.

[12]. Michel Delebarre, Ministre de la Ville, lettre de mission à Jean-Marie Delarue 1991.

[13]. On relira à ce propos toujours avec profit les principes fondateurs et leur articulation logique dans la déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789.

[14]. Jean Baptiste de Foucauld, « Avant propos » in Villes, démocratie, solidarité : le pari d’une politique, Paris, le Moniteur-la Documentation française, 1993.

[15]. Philippe Estèbe , « Les états d’âme d’un chef de projet », Face à l’exclusion la modèle français, sous la direction de Jacques Donzelot, Paris, Ed.Esprit, 1991.

[16]. L’objet local, colloque dirigé par Lucien Sfez, Paris 10-18, 1977.

[17]. « La vie quotidienne en milieu urbain, colloque de Montpellier, février 1978 », supplément aux Annales de la recherche Urbaine, Paris, Centre de recherche d’urbanisme, 1980, ouvert au nom du ministre de l’Équipement par M. Bloch-Lainé, résultat d’une commande publique et organisé par la Direction Générale de la Recherche scientifique et Technique.

[18]. DGRST, Ministère de l’Équipement/Direction de l’aménagement foncier et de l’Urbanisme, Réflexions et questions – les aménageurs s’adressent aux chercheurs, Programme VII, Plan de la recherche urbaine, Paris 1977.

[19]. N. May et B. Cunéo, La municipalité comme instance revendicative, politique et revendication transport à Calais, Prospective et Aménagement, ministère d’État aux Transports- DGRST-Mission de la recherche-ATP Socio économie des transports, nov 1978.

[20]. Jacques Retel, « Les revendications urbaines et les lieux de l’innovation sociale », Colloque de Montpellier, op. cit.

[21]. Georges Balandier , « Le point de vue de l’anthropologue », L’enjeu local.

[22]. Ce texte fait référence et « Face à l’exclusion » a été publié deux fois en quelques mois dans des lieux éditoriaux voisins : dans le n° d’Esprit consacré à la France des banlieues, dans le coll dirigé par dans le coll. Citoyenneté et Urbanité, éditions Esprit,1991.

[23]. François Dubet, Didier Lapeyronnie, Les quartiers d’exil, Paris, le Seuil 1992.

[24]. Un ouvrage dans le même champ que celui de M.Pinson mais sur un registre un peu plus journalistique, paru en 1986 a pour titre Banlieue de Banlieue (Raymond Passant, Paris Ramsay, 1986)

[25]. Jean marie Delarue, Banlieues en difficulté, op.cit.

[26]. Sortie de siècle, la France en mutation, dirigé par Jean Pierre Durand et François Xavier Merrien, Paris, Vigot, 1991.

[27]. Sociologie contemporaine, Dir. par Jean Pierre Durand et Robert Weil, Paris, Vigot, 1989.

[28]. Banlieue, Ville, Lien social, suivi par la publication par l’université d’une revue du même nom.

[29]. Création en 1993 du Centre de Ressource »profession Banlieue » par la SCET , reprenant le titre du colloque de l’Université de Paris 8 de 1992, organisé par Jean Luc Roger et Alain Bertho ; « Travailler en banlieue : un nouveau métier? », Migrant Formation.N°93, Juin 1993 ; Bernard Charlot, Elisabeth Bautier, Jean Yves Rochex, Ecole et savoir dans les banlieues.. et ailleurs, Paris, Colin, 1992.

[30]. Face à l’exclusion, le modèle français, dir. J. Donzelot, 1991 ; Ville, citoyenneté, urbanité, dir. Joël Roman, 1991 ; Citoyenneté et urbanité, 1993.

[31] Comme le suggère très bien le titre d’un ouvrage collectif paru en juin 1996 sous la direction de C. Blanc-Coquart, C. Heudron et R. Le Gad, A la recherche de la ville perdue (L’Harmattan)

[32]. Habermas (.), L’espace public, archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris, Payot, 1978 (1973).

[33]. On y lit: « Ville et démocratie » par Paul Thibaud ; « Lumières de la cité grecque » par Pierre Vidal Naquet ; « Avant le monumental, les passages: Walter Benjamin » par Guy Petitdemange ; « Espace privé, espace public à l’âge post-moderne » par Gilles Lipovetsky.

[34]. Dubet (F), « Les figures de la ville et la banlieue », Sociologie du travail, XXXVII,2/95.

[35]. Robert Castel, « De l’indigence à l’exclusion, la désaffiliation », Face à l’exclusion, op. cit..

[36].Faire gagner la France, dir. François Guillaume, commissaire au Plan, Paris, Hachette, 1986, page 372 « Quel développement social local ? »

[37]. Michel Bonetti, « évaluation dynamique et programmation générative du développement social » ; Marie-Eve Joël, « Evaluation économique et développement social » ; Vincent de Gaulejac , « De la mesure en tout ! Evaluation et développement social », Annales de la Recherche Urbaine, op. cit.

[38]. Thème lancé en 1974 par René Lenoir, secrétaire d’État à l’Action Sociale de 1974 à 1978 (Les exclus, Paris , le Seuil) et repris par lui dans Français, qui êtes vous ? dir . Jean Daniel Reynaud et Yves Grafmeyer , Documentation française, 1981 : « Inadaptation et exclusions sociales ».

[39]. On aura une idée du traitement « ancien » de la question de la ségrégation spatiale dans Monique Pinçon-Charlot, Edmond Preteceille et Paul Rendu, Ségrégation urbaine, classes sociales et équipements collectifs en région parisienne, Paris, Anthropos, 1986 ou Nicole Tabard, « Voisinage social et Ile de France », dans Données Sociales Ile de France 1989, Paris INSEE, 1989.

[40] Les quartiers d’exil, op. cit.

[41]. Serge Milano , La pauvreté absolue, Paris, Hachette, 1988

[42]. François Dubet, La galère, Paris, Fayard, 1987

[43]. Donzelot(J.), Roman (J.), « le déplacement de la question sociale », et Donzelot (J), « Le social du troisième type » dans Face à l’exclusion, op. cit.

~ par Alain Bertho sur 6 mai 1997.

 
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